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                      【聚焦】賈康 劉薇:PPP創新發展大方向不會動搖 現代咨詢 6月6日



                      在深化供給側結構性改革中,我國PPP的創新發展已經走在世界各個經濟體的前沿。因爲決策層高度重視,有關部門不斷推出指導文件,所以很快形成風生水起的局面,這個大方向值得充分肯定。


                      中國在當下階段引領新常態,並在新時代繼續形成理性供給管理下超常規發展的現代化過程,其實存在著巨大的市場潛力空間和衆多有效投資的一系列對象。首先可以一個大規模建設項目需求方面的例子來說明。中國有100多個百萬人口規模以上的城市,國際經驗表明,在這些城市抓緊建設軌道交通網是必要的。北京是“起了個大早,趕了個晚集”的典型案例,其地鐵建設在20世紀60年代就開始了,但一直進展緩慢,不足以解決公共交通體系擁堵危機的問題。好在現在政府已加快地鐵建設,並在一定程度上緩解了北京市公共交通體系的壓力,只是這方面的建設任務尚遠未完成。


                      北京現在機動車的擁有率遠遠低于紐約與東京,而紐約與東京完全沒有必要采取像北京這樣對機動車限購、限行、限入等嚴格措施,道理就在于軌道交通網的有效公交供給使機動車主要用來應急和方便假日出行。所以,北京這樣的中心城市緩解公交困局的關鍵性不二選擇,就是把中心區域建成四通八達、密度足夠的軌道交通網。北京如此,中國絕大多數中心城市也莫不如此,這種把“天文數字的資源往地底下砸”的建設過程,往往要持續幾十年。


                      再舉個“小項目”的例子。據有關部門統計, 中國城鎮區域現在缺少大約5 000萬個停車位,一個停車位的建設,靜態算賬預估爲10萬元的話,那麽全國就是5萬億元的投資。這個例子反映了一個現實生活中非常明顯的強烈需要,看起來的“小事” 卻代表著未來很長時期內必須安排的巨額投資。要想提高與日益增長的“人民美好生活的需要”相適應的供給體系質量和效率,必須以改革創新爲龍頭來帶出有效供給。


                      與PPP相關的“守正出奇”機制,明顯對應于市場配置資源這一決定性的、必須充分發揮作用的機制,同時它又連帶了政府“更好發揮作用”的創新。在這個機制中,政府和市場主體以平等夥伴關系發揮各自相對優勢,風險共擔,利益共享,績效提升。比如停車位建設這個例子,5萬億元的投資如果完全由政府出錢是不可想象的,但停車位一旦建成使用便會有現金流,那麽它就完全可以對應市場機制和社會資本的投融資行爲,天然地可在政府力求高水平的規劃之下,運用PPP創新來形成有效供給。


                      以上兩點解釋了爲什麽中國作爲有巨大發展潛力和市場潛力的經濟體,在短短幾年之內就走到全球主要經濟體PPP創新的前沿。總體而言,PPP在我國還屬于新生事物,方向正確,意義重大,但不成熟的特點也毋庸諱言,防控相關風險值得高度重視。風險防控中亦需運用“大禹治水”的古老智慧,在疏堵結合中掌握好“堵不如疏”、因勢利導的哲理。從這個角度出發,本文對當前PPP創新中一些有關風險點的重要認識試作辨析與探討。


                      明股實債  


                      明股實債已引起管理部門的關注與不安,實際情況似可大體分爲以下兩類。


                      第一類,是PPP具有的股份制項目開發主體項目公司(SPV)中的社會資本方,其股權前瞻性地安排了股權回購,即地方政府逐步出錢把其股權買回來,實際上相當于這部分錢讓政府先借用幾年,以解決燃眉之急。這樣明確地設定回購條款,顯然不是政府希望PPP所達到的規範狀態,不符合PPP 發展的取向,但現實案例中這種直接寫入合同的情況比較少見。現在管理部門所批評的明股實債,往往針對了暗中的補充協議條款,或針對“潛規則” 加上了主觀判斷的色彩。


                      對這種企業股權直接安排回購,是應當予以否定的。但實際上,按照PPP的可持續機制建設來說,SPV股權的可流動又是不應當完全否定的,在一定意義上講需要規範的股權交易通道。因爲不少企業很難在PPP項目長達20年、30年甚至50年的情況下,一直持股。


                      筆者認爲,對于這類明股實債問題,除了正面防範風險的“堵”,還應該有伴隨堵漏洞的制度建設去打開通道的“疏”。第一,在堵的方面,應該在《PPP條例》和文件中明確規定哪些情況屬于違規,不能寫進合同,也不能以附加補充協議的方式形成白紙黑字的條款。第二,在“疏”的方面,股權的流動機制是可以對接交易市場的。2017年3月前後,天津和上海都挂牌成立了PPP金融資産交易平台。這是規範的交易平台,所謂類固定收益資産、資産證券化、PPP中的股權流動,完全可以探索對接這樣的金融資産交易中心,在陽光化、公平競爭的環境下交易。


                      要承認股權往往不可能從頭到尾按我們意願,一成不變地以鎖死狀態持有到底,必須在市場上給它一個通道,在這個通道裏以公平競爭實現流動。這其實也是推進要素流動情況之下我國現代市場體系的豐富與完善。這種市場如果能夠穩定形成,將會十分有利于消除社會資本方面的疑慮。


                      另外一類明股實債,是說持股的比重非常低,似乎也可以把這種情況歸納爲明股實債,社會資本方只持有5%~10%的股,政府方面持股還相對多一些,這就違背了PPP一開始推動時的初衷——希望政府少持點股,社會資本方多持點股。另外,政府方面也不能太少,現在有關管理部門的態度是至少持股1/4,最好爲30%。如果股權的比例明顯偏低, 剩下都得靠金融機構提供貸款等形式的資金支持。以這個視角來展開,實際是PPP項目投資總額中股權本金的比重高低問題。


                      筆者認爲這個問題相對容易解決,就是總結基本經驗以後,可以給出一個下限,最低不能低于多少。而且政府的傾向是少花錢多辦事,政府持股少一點,願意讓社會資本方面持股多一點,這也應該有一個數量底線,不同條件變化中合作夥伴自願形成的協議中,應遵守規則方面給出的區間或下限,但規則不應該規定得太死板。對這樣一個股權在整個投資裏所占比重高低的問題,其實不應太過計較,如果處理得好的話,相對低的股權,放大效應更強一些,未嘗不是一件好事。


                      實踐中,一個具體的項目,它的股權爲15%,另外一個項目股權爲30%,30%股權的項目水平未必就高于15%股權的項目水平。這確實需要具體分析。但是對管理部門來說,對特定類型的PPP項目組建SPV時,給一個夥伴各方持股底線也是必要的,應該在以後的實際工作中大體明確這樣一個操作底線。


                      政府購買服務與BT  


                      雖然財政管理部門對BT持否定態度,但依據相關理論分析框架,筆者認爲,廣義PPP裏其實還包括BT。有人指責部分PPP項目是通過政府購買服務暗度陳倉,是把政府購買服務擴大到政府購買工程,這可以說是對政府購買服務應保證工作中名副其實的問題。然而,如果全面地講,政府采購裏不僅包括服務和設備的采購,其實也還包括工程采購,廣義PPP裏面的BT就是沒有供應方運營期的工程采購。


                      政府資金短缺又希望這個項目仍能有希望比較快地做起來,就可以選擇與企業合作,企業爲政府墊付數年的資金,政府以按揭方式把錢逐步還清。歸還本金之外,多出的那一部分資金,就是企業“在商言商”拿到的投資回報,這個投資回報應“非暴利但企業可接受”,太低則企業不會簽字,太高則公衆監督過不去。


                      在具體操作中,有關部門的態度似乎是百分之百排斥BT的,但據筆者觀察,這實際上不可能做到。舉個例子說明。中央強調要在2020年前通過精准扶貧的方式讓農村區域最後的數千萬貧困人口脫貧,截至目前,時間已經所剩無幾了,再看一下四川涼山州的木裏藏族自治縣和鹽源縣,那裏是地廣人稀的少數民族聚居山區,經濟上十分欠發達,政府要想在這個區域實現精准脫貧,不修通交通幹道是不行的,因爲“要想富先修路”,但涼山州政府沒有這個能力,中央政府與四川省政府也沒有辦法直接用專款解決這個問題。


                      涼山州除了和太平洋建設集團合作外,沒有別的辦法,由太平洋建設這個民間資本主體出錢建設幹道,其建成速度會大大加快。這種方式可以不叫BT,但它實際上就是BT, 所謂“拉長版BT”的變形,會使政府還本付息的年度壓力更緩解一些。地方政府在具體執行PPP創新中,需要考慮政策的導向,可以把BT放在最末端考慮,但這不宜理解爲PPP就絕對不能做BT,否則就不能適應涼山州這樣的具體情況。當然有關部門要正視相關的風險,要有高水平的通盤規劃。


                      保底  


                      現在有的PPP有保底條款或政府擔保文書,違背了PPP的基本精神,就是風險共擔或者對風險按照強強聯合原則、以合作各方的相對優勢來合理分擔。PPP的協議文本裏必須有風險分擔方案,幾十種風險因素,應由企業承擔的、政府承擔的、共同承擔的,以及共同承擔如何排序,怎樣的約束條件,都盡可能寫清楚。


                      但是有可能出現一種情況,即政府向社會資本方允諾一定水平的回報,這就變成了保底。其邏輯上是想讓企業在吃了保底的定心丸後,肯簽字開工,這在相關規則上可以禁止。但同時,規範的PPP可以有納入預算執行的政府付費和可行性缺口補貼,它解決的是地方政府和企業合作時企業方面最擔心的問題,即最低利潤能否達到可以簽字的水平,這就是風險共擔框架裏必須承認的臨界值。


                      企業參與進來是有最低回報預期的,這是企業方面合理、正當的訴求。所以不必總強調不能保底,而應強調如何提高可行性缺口補貼的合理性。在法制健全的環境下,以基于專業化測算的可行性缺口補貼安排,保障最低預期投資回報在企業接受的範圍內,企業方面才能積極和政府合資做PPP。可行性缺口補貼的合理量化,可以通過專業化團隊的支持幫助,政府與企業一起來努力提高方案水平。項目在執行過程中允許做的調整,也可以有規範化的調整機制。


                      財政承受能力  


                      按照指導文件要求,PPP項目已經有了規範的財政承受能力論證所形成的約束,即不得超過地方政府本年度財政一般公共支出的10%。這個規定的確有約束意義,但實際上測算起來比較模糊。即便知道年度財政支出規模的大概情況,但這個時間段裏,地方政府可能跟多少合作夥伴談成PPP項目是逐漸演進的,年初的PPP項目很容易控制在10%以內,但是累積到了下半年、第四季度加進來的PPP 項目,按照年度來算就有可能突破界限。不過好在PPP項目往往周期較長,如第一年突破測算,可彈性調低本年度相關支出而調高後幾年的相關支出,這是相對容易地把年度間財政支出壓力均衡化問題。所以,10%的約束基本上只是個原則導向,量化上不可能特別較真。


                      地方政府除了一般公共收支預算外還有基金預算是可能用于PPP的政府付費的,而且目前沒有任何的官方態度或規定說不能用于PPP。動用一部分地方基金預算的活錢支持PPP應是可以的,無非就是彈性空間裏如何組織,審時度勢,通盤協調, 控制風險,積極地把應該抓住的重點項目建設按照PPP的方式來推出。可以在這方面共同探討財政承受能力論證的彈性空間如何合理把握,如何合理匹配其他必要的機制。


                      總之,風險控制不能按照呆板的方式,一定要允許存在一定的試錯空間和有創新的彈性空間,同時亦要謹慎防範系統性風險。在這樣一個辯證關系把握下,我們應當認清PPP的大方向,同時,審慎處理好風險防範和積極創新的問題。


                      PPP與地方政府負債  


                      當下很多有關部門文件給地方政府帶來的印象和困惑是,似乎地方政府做PPP不能形成地方的負債。這個認識其實是不對的,因爲PPP就是地方政府和企業一起以夥伴關系來做事情(而且是平等民事主體的夥伴關系,如果是不平等的關系,PPP絕對沒有以後長期發展的生命力),以平等夥伴關系來一起承擔風險,那麽地方政府當然不可能完全撇清投融資債務風險。


                      關鍵在于,這個債務風險是運營在20年、30年、50年甚至更長時間段裏的風險, 未來出現“或有債務”風險的可能性較大。現在財政上已有三年滾動規劃,三年規劃之下如果做成三年滾動預算,也只解決三年可行性缺口補貼的確定性問題,之後便會面臨可能的“或有負債”。未來幾十年裏,政府要考慮對或有負債相關的支出盡可能高水平地做出預測以及合理的相關協調安排,如處理得當,對于PPP來說不是增加風險,而是降低了風險。


                      所以學術界有必要在資産負債表的概念下探討PPP會計准則,需要有可操作的依據,大框架便是在理論上承認PPP會牽涉到地方政府的負債問題。過去,地方政府負債問題曾因爲沒有陽光化途徑而成爲隱性負債,後來政府覺得不得不控制,地方融資平台不能再繼續發揮隱性負債的作用,于是修訂《中華人民共和國預算法》,一邊陽光化“開前門”,另一邊又鎖死融資平台,讓其不能再發隱性債。


                      下一步需要處理的就是PPP産生地方或有負債的問題。一開始有文件規定,成功轉化已有項目爲PPP項目,可以不計入地方負債的規模,這在當時的確是一個有積極意義的說法,而現在則可以動態地優化相關認識,即哪怕已規範地成爲PPP項目, 其相關的或有負債,仍然需要並可以做出盡可能高水平的預測,進而防範風險。

                      雖然這段時間政府強調防範風險,但不能認爲這就是叫停PPP的信號。適當的調整規範很有必要,在這之後希望我國的PPP能調節到一個更正常的發展節奏上。


                      PPP的認定標准  


                      最近,政府管理部門在加強管理中努力糾偏,連續下發文件要求PPP不能一擁而上,並指責一些地方搞了假PPP、僞PPP,要特別注意風險防範, 這當然是有必要的。但從現在可以看到的信息來進一步分析,有相關要點需要澄清:什麽是假PPP、僞PPP?管理部門還沒給出清晰的界限,實際生活中怎麽掌握這個界限,哪邊是真,哪邊是假?道理上講,應加快PPP的立法。現在已有的紅頭文件層次還太低,國家發改委和財政部兩大管理部門各自有指南和項目庫,各自發紅頭文件。


                      爲提高PPP的立法層次,政府一開始想出台《PPP法》,但現在看來在一些基本概念上還無法達成共識,只好退而求其次,先推《PPP條例》,這一過程並不順利, 這當然是中國特色的實際制約。之所以探討這些問題,就是要更積極地考慮如何在PPP的創新過程中防範風險,但不能簡單地將創新探索中的一些項目,由少數管理人員直接定義爲僞PPP、假PPP。


                      此外,管理部門在努力促使PPP防範風險的過程中,不能認爲審批就能解決任何問題。比如,所有PPP項目必須在省級批准入庫後才能得到承認,不在庫就不給予PPP的概念,似乎是一個真僞的界限,但這個界限有很大副作用。PPP的關鍵是法治化取向下的陽光化,在政府、企業、專業團隊接受公衆監督的環境下,做出盡可能專業化、規範化的真PPP項目。守正出奇,還是要回到PPP的陽光化機制這條正路上來。可以有一個具有引導功能的省級庫,並像中央庫一樣做動態優化,入庫可成爲一種積極的引導形式,但不宜把它做成開展PPP項目的唯一途徑。


                      結語  


                      PPP創新發展大方向不會動搖,因爲這是中國現代化通盤發展的必然要求。當前是穩中提高PPP 規範性,更好地可持續健康發展,這符合事物波浪式發展的一般規律。在中國現在特定的發展階段, PPP在戰略層面上有個值得特別說明的制度創新意義,就是它直接呼應了十八屆三中全會以來與現代國家治理、現代市場體系創新聯通的一個重要突破口,即現代市場體系運行的産權基石方面的制度創新所要主推的混合所有制。而這方面的突破,將有效淡化貼標簽式、無結果的“進/退”爭論,深刻、長遠地影響中國現代化進程。



                      來源:項目管理評論

                      作者:賈康,系華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家;劉薇,系中國財政科學院研究院副研究員。